海牙鸦片会议与国际禁毒合作的“条约化”张勇安张勇安，上海大学历史系教授、博士生导师。原文载《中国社会科学报》2011年第6期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。1909年上海万国禁烟会的召开，开创了国际禁毒合作的先河。然而，其敦促多于要求的局限性，迫使以美国为首的西方国家进一步推进国际禁毒合作。毒品问题再次成为西方列强在亚洲特别是中国寻求新秩序的角斗场。1911年12月，12个国家在海牙召开国际鸦片会议，翌年1月通过《海牙鸦片公约》，从而确立了国际禁毒合作的国际法机制。 鸦片的原料——罂粟 万国禁烟会力促国际禁毒1909年2月，万国禁烟会议在上海外滩汇中饭店召开，来自中、美、英、法、德、俄、日、意、荷、葡、奥匈帝国和暹罗（今泰国）、波斯（今伊朗）等13个国家，共41名代表齐聚一堂，共商禁烟大计。会议最终通过“九项决议案”。决议案敦促各国政府采取必要之措施管制鸦片的生产和消费，“实开国际协作禁烟之端”。而且，诚如西奥多·罗斯福总统所言， “这一国际项目的伟大目标是考虑到人类的福利高于一切，是现代文明最好的楷模，是国际良好意愿和合作的榜样”。万国禁烟会的成功进一步唤醒了有良知的中国知识界，他们联合起来敦促国际社会停止罪恶的鸦片贸易，敦促晚清政府采取严厉措施根除鸦片种植。而辛亥革命的成功强化了这种被唤醒的民族意识，进一步助推了进行中的国际禁毒行动，并逐步聚合为有力的声音，吁请国际社会采取切实有效的行动，共同解决毒品问题。诚如晚清民国的禁毒人士罗运炎所言：“麻醉毒品问题，非仅一国民族之健康问题，抑亦全世界整个人类的健康问题。尤其在现代交通便利的今日，任何国家，无论其政府机关组织若何严密，立法若何精美，若乏国际协作，则此张彼弛，禁令纵收一时效果，实际终等于零。……世界各国受其害者，何啻几千万人，若不协同从严取缔，其祸必致蔓延，终至不可收拾，此所以麻醉毒品问题成为国际问题，非仅一国之问题也。”遗憾的是，万国禁烟会议通过的决议案提供的更多是道义上的支持，而非具有约束力的国际公约。这种情况必然导致大多数的西方列强依然故我，各行其是。1907年晚清政府同英国签署的《禁烟条约》仍在试行期，其效果可想而知。与此同时，葡萄牙通过澳门向中国内地的鸦片输入仍在继续，林林总总，与万国禁烟会期望之目标渐行渐远。曾参加万国禁烟会的美国代表汉密尔顿，赖特就指出，“如果不采取进一步的行动，九项决议案将难以发挥法律效用，仅是一纸空文而已。 清朝“瘾君子” “九项决议案”限制鸦片滥用为了推动万国禁烟会“九项决议案”的实施，1909年9月1日，美国政府再次向世界其他国家发出呼吁，提议召开新的国际会议。作为响应，9月22日，荷兰政府同意在海牙召开限制鸦片滥用的国际会议，同时预计在1911年5月31日举行。11月29日，向中国输入鸦片最多的国家——印度政府同意通过召开国际会议把万国禁烟会的决议案“条约化”。但条件是，能否履行，还要等审查了万国禁烟会的报告方能决定。荷兰、葡萄牙政府则对再次召开国际会议来限制鸦片滥用表示了无条件的支持。到1911年5月中旬，除了奥匈帝国拒绝派代表与会外，美国的倡议基本上得到了大多数国家的响应。然而， 决定美国倡议能否最终实现的国家无疑是英国。而恰恰也是英国一直对美国的倡议含糊其辞，未能给予明确的答复。就其客观原因而言，英国政府的迟缓是因其正在同中国政府协商修订双边的《禁烟条约》，1911年5月8日，两国再订《禁烟条约》十条及附件十条。此外，英国政府也非常关注吗啡和可卡因贸易问题，他们担心，随着印度停止向中国的鸦片输入，吗啡和可卡因会取代鸦片，成为新的威胁。英国的立场迫使预计5月31日召开的海牙会议不得不延后。晚至1911年9月，英国政府才勉强同意美国的倡议，但条件是列强要在会议前应就吗啡和可卡因的生产和贸易问题达成一致，要求各国政府采取同 《中英禁烟条约》中同样严厉的措施来管制这些物质。事实上，英国与美国在禁毒问题上的博弈是两国争夺在亚洲特别是在中国主导权的继续。1906-1910年任英国驻华公使的朱迩典就常抱怨，他每天所要面临的实际困难就是在寻求中国人的支持时必须同其他列强竞争，特别是同美国的竞争，在美国同北京政府协商巨额贷款项目中，美国传教士的反鸦片行动被自觉地视为条件之一。尽管英国的提议看似既合理又必要，然而，列强不得不慎重考虑那些在这些药物的制造和贸易中有重大利益的国家的意见，特别是德国的意见。德国作为当时世界上最大的吗啡和可卡因制造国之一，很有可能反对英国的意见而拒绝同美国合作。但后来的发展证明，德国愿意牺牲其经济利益来同其他各国合作。其他国家也都表示同意。英国政府的意见也因此成为国际禁毒会议的重要议题，与此相较，意大利政府希望把印度大麻纳入会议议程的设想未获成功。 凡尔赛和约与鸦片公约 《海牙鸦片公约》建立国际管制体系经美国政府多方斡旋，1911年12月1日，除了奥匈帝国外，曾经参加万国禁烟会的12国悉数出席了海牙国际鸦片会议。美国派出查尔斯，勃兰特、汉密尔顿，赖特和亨利·芬格为全权代表出席会议。勃兰特主教再次被选举为大会主席，主持会议的召开。该会议不仅考虑与远东地区相关的鸦片贸易问题，而且还讨论了那些已经对西方构成威胁的鸦片衍生物的贸易问题。翌年1月23日，与会诸国签署了《海牙鸦片公约》。 条约凡6章25条，除熟鸦片之外，协议规定把吗啡、海洛因、可卡因及其他衍生物的制造、贩卖、使用限于药用及正当之需。该公约是第一道国际禁毒条约，它的通过“确立了麻醉品多边管制体系的国际法机制”，“建立了现行国际麻醉品管制体系的雏形”。1914年6月25日，《海牙鸦片公约》正式生效，但仅事隔三日，就发生了“萨拉热窝事件”，7月28日，第一次世界大战爆发。各国多忙于战事，无暇顾及国际禁毒，《海牙鸦片公约》被迫束之高阁。毒品随之泛滥，成瘾人数大幅增加。战争结束后，鉴于毒祸燎原，1920年， 《凡尔塞和约》专门规定：“凡各国在1912年1月23日参加海牙鸦片会议曾经签字者，或曾经签字而尚未批准者，现均同意将该约施诸实行，并在本约生效后十二个月内，制定各种必要法规，凡尚未批准《海牙鸦片公约》者，于批准本约后，视与从前批准该公约者相同，即将该公约认为有效。”到1925年2月19日，国际联盟鸦片咨询委员会在日内瓦召开会议，签署了修订后的《国际鸦片公约》。新修正的公约虽以《海牙鸦片公约》为蓝本，然而一个明显的转变是，新公约开始从原来强调国内管制转向强调国际管制。国际禁毒合作也更趋复杂多变。编辑：常帅责任编辑：希文 瑶湖读史：jxnuhistory江西师范大学历史学系投稿邮箱：jxnuhistory@126.com感谢您的持续关注！